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我國公職律師體制構建探究

時間:2019-12-31 09:01作者:季運達
本文導讀:這是一篇關于我國公職律師體制構建探究的文章,推進我國公職律師制度建設,政府應當明確公職律師的角色定位,通過法律法規為公職律師提供合法的身份依據,崗位職責、職業道德和執業紀律也應當通過法律法規予以確定。
  摘  要
  
  公職律師制度建設在我國尚處于初期階段,對于公職律師的概念,目前理論界尚無統一定論,比較有代表性的是公職律師指具有中華人民共和國律師資格或法律職業資格,在政府部門或具有社會公共管理、服務職能的事業單位、社會團體中從事法律服務,并依法取得公職律師執業證書的人員。公職律師定義的內涵與現行的專職律師與兼職律師不同,公職律師是國家機關或事業單位的工作人員,僅為所在的國家機關或事業單位辦理法律事務,不能對外提供有償服務。從職責上,公職律師主要對政府行為合法性進行審查,參與政府訴訟與仲裁實務,參與政府信訪、普法和調解工作,公職律師是建立政府法律顧問制度的重要組成部分,是規范政府行為促進政府依法行政的重要舉措,也是政府更好參與市場經濟的迫切需求,建設我國公職律師制度意義重大。

我國公職律師體制構建探究
  
  我國的公職律師制度建設經歷了試點階段,目前已經進入逐步推廣階段,總結部分省市具有典型性和代表性的試點模式,主要包括“公職律師辦公室”的揚州模式,“公職律師事務所”的廣州模式,“所在單位與司法局雙重管理”的廈門模式,這些試點中取得了顯著成效,提高了政府的依法行政水平,為困難群眾提供了急需的法律援助,有效化解了社會矛盾維護社會穩定;在公職律師制度試點中也存在一些問題,對公職律師的定位不清晰,未形成獨立的管理體系,公職律師的業務能力不能適應實際要求等。借鑒試點模式的經驗,彌補其不足,對于建設我國公職律師制度具有重要推進作用。
  
  域外及香港地區的公職律師制度早已建立并且發展的較為完善,代表性的有司法部領導法律顧問辦公室的美國政府律師制度、與社會律師融合的英國政府律師制度、相對獨立的新加坡政府律師制度、律政司主導的香港政府律師制度,根據已經成熟國家和地區的公職律師制度建設經驗,總結其共性特征加以借鑒,在我國的公職律師制度建設中應當重視公職律師在政府中的地位、確保公職律師工作的相對獨立性、注重公職律師工作的專業化分工。
  
  推進我國公職律師制度建設,政府應當明確公職律師的角色定位,通過法律法規為公職律師提供合法的身份依據,崗位職責、職業道德和執業紀律也應當通過法律法規予以確定。還應當建立獨立的公職律師體系,通過司法行政部門領導建立公職律師辦公室,建立公職律師的專業分工體系,制定公職律師激勵和評價機制,根據目前公職律師發展還不完善的現實情況下,可以通過外聘律師協助公職律師提高業務能力,按照專業領域采購外聘律師服務,充分發揮外聘律師的實務經驗提高公職律師的業務水平,建立外聘律師與公職律師相融合的政府工作流程。
  
  關鍵詞:   公職律師制度、依法行政、政府法律顧問、外聘律師 。
  
  ABSTRACT
  
  The construction of the public lawyer system is still in its early stage in  China.  For  the  concept  of  public  lawyers,  there  is  no  unified conclusion in the theoretical circle. The more representative definition is that  public  lawyers  refer  to  those  who  have  the  qualifications  of  the People’s  Republic  of  China  or  legal  professional  qualifications,  and those  in  government  departments  or  institutions  with  social  public management  and  service  functions.  A  person  who  engages  in  legal services  in  a  social  group  and  obtains  a  professional  lawyer's practice certificate in accordance with the law. The connotation is different fromthe current full-time lawyers and part-time lawyers. The public lawyers are the staff of state organs or institutions, and only handle legal affairs in  the  state  organs  or  institutions  where  they  are  located,  and  cannot provide paid services to the outside. In terms of responsibilities, public lawyers mainly review the legality of government actions, participate in government  litigation  and  arbitration  practices,  participate  in government  letters  and  visits,  law  enforcement  and  mediation.  Publiclawyers  are  an  important  part  of  establishing  a  government  legal advisory  system,  which  regulates  government  behavior  and  promotes government. The important measures of administration according to law are also the urgent needs of the government to better participate in the market economy. It is of great significance to build a system of public lawyers in China.
  
  The  construction  of  the  public  lawyer  system  in  China  has  gone through  the  pilot  stage,  and  has  now  entered  the  stage  of  gradual promotion. It summarizes the typical and representative pilot models of some provinces and cities, including the Yangzhou model of the “public office of lawyers” and the “public law firm”. The Guangzhou model, the Xiamen  model  of  “double  management  of  the  unit  and  the  judicial bureau”, has achieved remarkable results in these pilots, improved the government's  legal  administration  level,  provided  much  needed  legal assistance  to  the  needy,  effectively  resolved  social  conflicts  and maintained social stability. There are also some problems in the pilot of the public service lawyer system. The positioning of public lawyers is not clear, and an independent management system has not been formed. The  business  ability  of  public  lawyers  cannot  meet  the  actual requirements. Learning from the experience of the pilot model to make up  for  its  shortcomings  has  an  important  role  in  promoting  the construction of the public lawyer system in China.
  
  The public service lawyer system in the extra-territorial and Hong Kong areas has been established and developed. Representatives include the US government lawyer system of the Office of the Legal Adviser of the Ministry of Justice, the British government lawyer system integrated with  social  lawyers,  and  the  relatively  independent  Singaporegovernment lawyer system. The Hong Kong government lawyer system led  by  the  Department  of  Justice,  based  on  the  experience  of  the construction of public lawyers in mature countries and regions, sums up its common characteristics and draws lessons from it. In the construction of public lawyers system in China, we should pay attention to the status of public lawyers in the government and ensure the public lawyers. The relative independence of work and the specialization of work focusing on the work of public lawyers.
  
  To promote the construction of the public lawyer system in China, the government should clarify the role of public lawyers, provide legal legal basis for public lawyers through laws and regulations, and establish clear job responsibilities for public lawyers. Public lawyers themselves should also abide by professional ethics and practice discipline. It is also necessary to establish an independent public lawyer system, establish a public  service  lawyer's  office  through  the  leadership  of  the  judicialadministrative  department,  establish  a  professional  division  system  of public lawyers, and formulate incentive and evaluation mechanisms for public  lawyers.  In  the  early  stage  of  the  development  of  the  public service lawyer system, the professional ability of public lawyers is still insufficient. Under the circumstances, external lawyers can be used to assist public lawyers to improve their business capabilities. Purchasing external lawyer services in accordance with professional fields, givingfull play to the practical experience of external lawyers, improving the professional level of public lawyers, and establishing a government work process integrating foreign lawyers with public lawyers.
  
  KEY WORDS:   Public lawyer system, Administration by law, Government legal counsel, External lawyer.
  
  緒 論
 
  
  一、研究背景及意義 。
  
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  近些年在大力發展社會主義市場經濟的過程中,人們的競爭意識、效益觀念、特別是法律意識和法制觀念日益增強,隨著依法治國基本方略的貫徹實施,黨中央、國務院對依法行政工作高度重視,全社會對依法行政的要求也越來越高,新形勢對各級政府和政府各部門依法行政提出了新的更高要求,我們必須深刻認識到進一步加強制度改革設計,強化對行政權力運行的監督和制約,提高行政機關工作人員的依法行政水平的重要性和緊迫性,如何進一步推進依法行政,切實加強法治政府建設是我們亟待進一步研究和探討的重要課題。十八屆四中全會出臺的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確要求積極推行政府法律顧問制度,建立政府法制機構人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍,保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發揮積極作用,同時對推行公職律師公司律師制度也提出了要求:“各級黨政機關和人民團體普遍設立公職律師,企業可設立公司律師,參與決策論證,提供法律意見,促進依法辦事,防范法律風險。”2016 年中共中央辦公廳、國務院辦公印發的《關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》提出:“2017 年底前,中央和國家機關各部委,縣級以上地方各級黨政機關普遍設立法律顧問、公職律師,鄉鎮黨委和政府根據需要設立法律顧問、公職律師,國有企業深入推進法律顧問、公司律師制度,事業單位探索建立法律顧問制度,到 2020 年全面形成與經濟社會發展和法律服務需求相適應的中國特色法律顧問、公職律師、公司律師制度體系。”
  
  從頂層設計可以看出設立公職律師制度,推進公職律師與政府法律顧問、公司律師制度的并行與銜接對于推進政府依法行政、科學決策具有十分重要的意義。本文旨在順應當前我國公職律師制度發展現狀及趨勢的前提下,通過對公職律師制度的進一步探索研究,對我國公職律師制度的建設提出意見和對策,力求為推進和完善我國公職律師制度的理論與實踐研究做出貢獻。
  
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  1.理論意義 。

  
  公職律師,其內涵是通過國家法律從業資格考試,具有律師執業證書,并供職于政府為其提供法律事務的律師。其最根本的屬性是律師,最大的特點是供職于政府,為政府依法行政提供最直接的法律支持。目前國內對于公職律師現有研究主要從宏觀層面研究公職律師制度的合理性,并沒有將公職律師的概念——國外公職律師經驗——國內公職律師現狀——公職律師制度建設結合起來進行綜合對比研究。本文首先界定公職律師的內涵和職責,論證公職律師的重要性,然后將我國公職律師的研究試點情況和國外公職律師制度及實踐情況進行對比,形成推進我國公職律師制度建設的對策建議,對我國公職律師的角色定位、制度體系建設提出新的建議和思路,豐富中國特色公職律師建設理論,為進一步加強完善我國公職律師制度、推進法治政府建設提供更多理論參考。
  
  2.實踐意義 。
  
  目前中國公職律師制度的實踐處于初始階段,以各地公職律師制度試點模式為主,各級各地發展狀況各不相同,實務界也是百花齊放。其中最具代表性的是廣州模式、揚州模式、廈門模式,經過了近年的試點后,應當廓清中國公職律師制度中的若干重大問題,統一發展模式,推動公職律師工作又好又快發展。黨的十八屆四中全會提出以公職律師為主體建立政府法律顧問制度,建立和完善政府法律顧問制度已經成為各級政府的重要工作,在黨的統一領導下各級政府、各個部門正在積極推進公職律師制度建設,本文就中國公職律師制度設立和完善中的實踐問題提出自己的見解,明確公職律師的角色定位、建立統一的公職律師制度體系、并適當的引入外聘律師進行專業能力補充,力爭為公職律師制度建設提供現實指導,發揮公職律師在法治建設中的作用。
  
  二、文獻綜述筆者收集研究學習相關的文獻材料,關于公職律師制度的研究大多存在于律師制度研究的著作和論文中:
  
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  我國公職律師制度起步較晚且發展緩慢,相當一段時間內沒有律師參與政府行政工作,我國政府聘請法律顧問有據可查的最早記錄為 1985 年山西省副省長聘請律師做法律顧問。①張耕主編的《中國律師制度研究》對公職律師制度進行了專章論述,是我國較早關注公職律師制度的著作。②近年來隨著社會經濟形勢發展變化,政府法律事務需求明顯增加,我國開始學習借鑒國外公職律師制度,政府逐步推行公職律師制度的同時也有越來越多的國內學者開始研究探索如何建立我國的公職律師制度。1994 年 7 月司法部首次在《中國司法行政五年發展綱要》里提出公職律師這一概念,2002 年司法部先后印發了《關于開展公職律師試點工作意見》和《中國律師行業五年(2002-2006 年)發展綱要》,首次明確提出要逐步建立公職律師制度。公職律師是近些年才被提出的新概念,學術界對此問題研究的也不多,缺少對公職律師制度建立與發展的理論依據支持,導致相當一段時間內國內公職律師具體制度的建設都較為緩慢,在試點運行過程中也遇到諸多問題未得到解決。張耕主編的《中國律師制度研究》(法律出版社 1998 年版)是學者中較早關注并詳細論述公職律師制度理論的代表著作,但其論述的方法理論并未很好應用于當時實踐,對于目前的制度建設缺乏借鑒價值。嚴軍興撰寫的《政府律師制度研究》(群眾出版社 2002 年版)是國內第一本系統研究政府公職律師制度的專著,共十二章,它首次明確提出政府律師的職責是維護政府的合法權益和維護法律的正確實施,應建立即司法行政機關監督指導,律師協會行業管理和政府機關內部領導的“三結合”政府律師管理體制,在構建我國建立政府律師制度的理論框架和基本模式層面進行了富有成效的研究和探索,還較為全面的提出了公職律師的概念是指通過國家司法考試取得法律從業資格證和律師執業資格證,同時又具有國家公務員資格,專職為國家公共權力機關提供法律服務的人員。①王進喜、程滔主編的《政府律師》(北京大學出版社 2007 年版)針對我國政府律師面臨的問題和矛盾,在探索建立符合我國國情的政府律師制度方面進行了有益探索研究。蔡洪增、劉寧 在《法治視野下的公職律師制度研究》一文中的論述更具有實際指導意義“公職律師在公務員職位分類中,應歸于專業技術類,建議建立公職律師專業技術職稱評定制度,從而增強職業榮譽感,同時將職稱評定與工資待遇掛鉤,體現其專業性勞動價值”。②總體看來,我國現有學術研究不多,且多停留于宏觀層面的理論探討階段,涉及具體制度實施運轉、實務操作方面的很少,目前為止我國公職律師制度建設仍處于初級階段,并未形成完整的制度體系。實踐中僅限于在上海等幾個城市模式試點階段,尚未總結形成體系化的實踐理論。馬桂富《我國建立公職律師制度的思考》 中認為“公職律師的發展更是處于初期探索階段,我國試點模式中,雖然多數地方傾向給予公職律師公務員的身份,但公職律師仍然沒有什么政治地位可言。”③在充分考慮我國國情的前提下,吸收借鑒國外工作律師制度中的成熟模式做法,嘗試探索建立中國特色的公職律師制度勢在必行。
  
  (二)國外及香港地區公職律師制度研究現狀。
  
  目前國外及香港地區對于公職律師制度的研究已經有很長的歷史,形成了比較完整的理論和實踐體系。國內外學者對于域外和香港地區公職律師制度的研究也已經形成部分成果。公職律師制度起源于英國,早在十四世紀前后英國就出現了由國王任命,專門協助國王處理法律事務的“國王法律代辦人”。在此后,法制比較發達的國家和地區普遍實行了包括政府律師、議會律師、司法律師、軍隊律師、法律援助律師在內的公職律師制度,其中英國、美國、新加坡、香港等地最具代表性。其中學者們對于美國公職律師的研究較多,美國在 1789 年司法法案設置了一個名為 ATTORNEY GENERAL 的職位(聯邦政府的首席法律官員),并將在聯邦政府及其部門供職,代表政府處理涉及政府和各部門的各種法律事務的律師稱為政府律師。①理查德·L.埃貝爾在《美國律師》一書中認為“美國政府律師實行雇傭制,其可以選擇向私人律師方向自由流動,有助于保證政府律師獨立性。”②但是孫建在《美國聯邦政府律師制度探源》一文中也指出了美國公職律師制度的不足“美國國會并沒有為司法部建造一個足夠大的辦公場所來容納各部門的律師;國會重新通過設立部門律師的法案時,沒有重新定位這部分律師的角色,明確他們受司法部長管轄。”③黃耀泉和覃興盛在《中國與新加坡檢察制度比較研究》中認為“新加坡將公職律師定義為具有律師資格并在政府各部門擔任法律顧問的人員,新加坡對政府律師管理之體制較為完善,法律服務委員會負責政府律師管理工作,由大法官、總檢察長、三名由大法官任命之成員、一名公共服務部副主席共六人組成。”④香港地區在繼承英國法律制度的傳統上,將公職律師定義為應聘政府機關中工作的律師而且香港公職律師的一大特點是包含法律援助署的援助律師⑤。而英國的公職律師制度則更加靈活,徐紅斌《英國政府律師制度研究及其啟示》中調查研究的結果顯示“在全日制或非全日制工作的中央政府法務部門人員中,15% 的人員將在家工作作為日常工作模式之一”。⑥整體上講,國外對于公職律師制度的研究比較完善,可為我國公職律師制度建設提供借鑒。
  
  三、本文的研究思路、框架與方法 。
  
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  本文旨在將規范分析與實證分析相結合、理論考量與實證考察相結合,從宏觀層面上對公職律師在我國政府中角色進行把握。在厘清概念與理論梳理的基礎上,構建公職律師制度的理論基礎,并以網絡熱點事件為論證依據,對實然層面公職律師的現實發展及我國政府實然角色進行實證分析,進一步揭示公職律師制度對我國政府提出的現實要求及我國政府對其現實要求的偏離。最后基于理論與現實的雙重考量,從應然層面對公職律師制度中我國政府角色定位進行規范分析,厘清政府權力的邊界,指出公職律師制度在我國政府角色定位之所在。
  
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  本文由緒論及四個章節構成:
  
  緒論主要介紹研究背景和意義,重點闡釋公職律師制度建設的時代背景、現實需求;簡要總結了國內外公職律師制度研究和實踐的現狀,可為我國公職律師制度建設提供借鑒;并介紹了本文的研究思路、研究方法、創新與不足之處。
  
  第一章著重探討了公職律師制度的概念和重要性,借鑒域外公職律師的概念結合我國與公職律師相關的政策和法律依據,得出我國公職律師的基本概念,并以此與其他類型的律師進行比較,探討公職律師的獨特之處,在此基礎上對公職律師的重要職責和重要性做以詳細闡述。
  
  第二章著重介紹我國公職律師制度建設的現狀。通過我國目前公職律師制度主要試點的揚州模式、廣州模式、廈門模式,總結目前公職律師制度建設取得的成效和存在的主要問題,為進一步發展我國的公職律師制度做好基礎。
  
  第三章主要介紹域外和香港地區先行的公職律師制度。分析了美國、英國、新加坡、香港現行的政府律師制度,總結出國外公職律師制度建設中重視公職律師在政府中的地位,確保公職律師工作的相對獨立性,注重公職律師工作的專業化分工的經驗。
  
  第四章主要探討推薦我國公職律師制度建設的對策。應當明確公職律師的角色定位,建立獨立的公職律師體系,通過外聘律師協助公職律師提高業務能力。
  
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  本文所采取的主要研究方法是文獻分析法、案例研究法和交叉研究法。
  
  1.文獻分析法。本研究廣泛查閱相關圖書、期刊,并充分利用中國知網資料檢索數據庫等網絡知識信息工具,盡可能地搜集與公職律師制度內容相關的資料,并通過對搜集到的資料進行整理研究,力求形成較全面的與研究內容相關的知識體系。
  
  2.案例研究法。本研究現實性較強,許多論述需要采用現實案例進行分析說明,來為文章提供現實依據,從而提高觀點的說服力。而近幾年來多地的公職律師制度試點為這一分析提供了現實的可能性。本文運用實證研究的方法,對具有代表性的公職律師試點模式進行詳細了解、梳理、提煉、分析,在具體的論述過程中,用各地試點模式的優缺點來佐證提出的觀點。
  
  3.交叉研究法。公職律師制度研究是一個涵蓋多學科的綜合問題,涉及面廣、綜合性強、分析論述的視角多。本文綜合運用了政治學、法學、社會學、管理學等相關知識或研究方法,對公職律師制度建設中的問題和改進措施進行詳細、深入的分析研究以期文章的觀點和分析都能更加客觀、全面、準確。
  
  四、本文的創新與不足之處 。
  
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  本文在選題上以尚在探索階段的公職律師制度作為研究的對象,就具有較強的創新性。公職律師在我國還是新興事物,正處于探索和發展的階段,目前只在廣州、揚州、廈門等試點城市進行小范圍的工作實踐。本文提出引入社會專職律師對公職律師的專業性提供補充,這在目前的試點中還不多見,也是本文創新性的體現。
  
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  由于我國公職律師發展時間較短,相關的理論研究和實務經驗都非常少,收集公職律師研究資料也較為困難,以個人之力獲取現有公職律師的研究成果的難度更大,因此本文在對于現有成果的收集方面存在不足。
  
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  第一章公職律師制度的概念界定及其重要性.
  
  一、公職律師的內涵

  (一)公職律師的概念
  (二)公職律師與其他類型律師的區別
  
  二、公職律師的主要職責.
  (一)對政府行為合法性進行審查
  (二)參與政府訴訟與仲裁實務
  (三)參與政府信訪、普法和調解工作
  
  三、公職律師制度的重要性
  (- -)建立政府法律顧問制度的重要組成部分
  (二)規范政府行為促進政府依法行政的重要舉措
  (三)政府更好適應市場經濟的迫切需求
  
  第二章.我國公職律師制度建設的現狀.
  
  一、我國公職律師制度建設的主要試點模式

  (一)“公職律師辦公室”主導的揚州模式
  (二)“公職律師事務所”的廣州模式
  (三)“所在單位與司法局雙重管理”的廈門模式
  
  二、我國公職律師制度試點取得的成效.
  (一)提高了政府的依法行政水平
  (二)為困難群眾提供了急需的法律援助
  (三)有效化解了社會矛盾
  
  三、目前公職律師制度建設中存在的主要問題
  (一)公職律師的定位不清晰
  (二)未形成獨立的管理體系
  (三)公職律師的業務能力不能適應實際要求
  
  第三章域外及香港地區現行公職律師制度分析.
  
  一、域外及香港地區的公職律師制度

  (--)司法部領導法律顧問辦公室的美國政府律師制度
  (二)與社會律師融合的英國政府律師制度
  (三)相對獨立的新加坡政府律師制度
  (四)律政司主導的香港政府律師制度
  
  二、域外及香港地區公職律師制度建設的經驗.
  (一)重視公職律師在政府中的地位
  (二)確保公職律師工作的相對獨立性
  (三)注重公職律師工作的專業化分工
  
  第四章推進我國公職律師制度建設的對策
  
  一、明確公職律師的角色定位.

  (一)通過法律法規為公職律師提供合法的身份依據
  (二)為公職律師制定明確的崗位職責
  (三)公職律師自身應遵守職業道德和執業紀律
  
  二、建設相對獨立的公職律師體系.
  (一)司法行政部門領導建立公職律師辦公室
  (二)建立公職律師的專業分工體系
  (三)制定公職律師激勵和評價機制
  
  三、通過外聘律師協助公職律師提高業務能力
  (一)按照專業領域采購外聘律師服務
  (二)充分發揮外聘律師的實務經驗提高公職律師的業務水平.
  (三)建立外聘律師與公職律師相融合的政府工作流程

  結論

  經過了多地市多部門的試點,我國公職律師制度已經進入初期發展階段,公職律師的數量在快速增加,各部門對公職律師的重視程度也在加強,公職律師制度的發展目前已經駛在了快車道上,黨和政府對公職律師也高度重視,構建適合中國國情的公職律師制度已經是大勢所趨。但是目前公職律師制度的建設還不能適應我國行政機構對公職律師的需求,不論在《律師法》的相關規定上,還是在行政機構的管理體系中,公職律師工作還沒有被清晰的界定,公職律師自身的執業素質與行政機構的業務要求也存在差距。因此,汲取各國成熟公職律師制度發展的經驗,結合各地公職律師制度試點取得的成果,盡快研究制定我國的公職律師制度,將公職律師工作融入到政府日常工作中,激發公職律師的積極性,真正提高政府依法行政的水平,同時也要正視公職律師制度發展初期的問題,積極引進社會律師資源,借用社會律師成熟的實務經驗,彌補公職律師暫時發展不足的問題,提高公職律師為行政機構提供法律服務的水平,促進我國公職律師制度的建設。

  參考文獻
 

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