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我國農村土地污染防治制度現狀及其完善

時間:2019-12-12 10:22作者:段朝陽
本文導讀:這是一篇關于我國農村土地污染防治制度現狀及其完善的文章,我國是農業大國,耕地資源直接決定著我國的糧食產量和質量,關乎國民的基本經濟命脈,國家曾多次提出要堅決保障十八億畝耕地紅線不動搖。

  摘    要: 目前,我國農村土地污染問題日趨嚴峻,在全面推進依法治國的大環境下,關于土地污染及防治問題方面的法律依舊缺位,土地污染防治的相關立法已是迫在眉睫。從土地污染形成的原因及類型、我國關于土地污染防治體系的法律現狀、國外關于土地污染問題的立法研究等方面進行分析,對我國農村土地污染防治的法律制度研究具有重要意義。

  關鍵詞: 農村土地; 土地污染防治; 法律制度;

  Abstract: At present, the problem of rural land pollution is becoming more and more serious. Under the circumstances of promoting rule of law in China, land pollution and the prevention and control laws are still lacking, and the land pollution prevention legislation is imminent. This paper analyzes the causes and types of land pollution, the legal status of land pollution prevention and control system in China, and the legislative research on land pollution in foreign countries, which are of great significance to China's legal system of rural land pollution prevention and contrd.

  Keyword: rural land; land pollution prevention and control; legal sgstem;

  我國土地資源呈現“一大三小”的特征,即體量雖大,但人均土地面積小,優質土地面積小,可開拓的后備資源數量小。我國是農業大國,耕地資源直接決定著我國的糧食產量和質量,關乎國民的基本經濟命脈,國家曾多次提出要堅決保障十八億畝耕地紅線不動搖。自改革開放以來,我國農村地區的生活質量逐步提升,農村土地也隨之受到了威脅,生活垃圾、污水、元素超標的化肥、烈性農藥等一系列妨害土地資源的“殺手”正在逐步切割耕地紅線。2013年5月湖南的“鎘大米事件”、2016年5月常州“毒地事件”等都進一步說明了我國農村土地污染問題日趨嚴峻,土地污染問題關乎民生大計,研究土地污染防治及推進相關立法已是刻不容緩。

  一 農村土地污染的現狀及特征

  (一)農村土地污染的現狀

  1.農村私人企業排放物污染。

  隨著市場經濟的發展,農村人口的生產方式逐步由單純的農耕生產轉變為“半農半共”模式,甚至有部分人口完全脫離農業生產選擇進城務工或本村辦廠,這使得鄉鎮及農村的民營企業數量急劇上升。據調查,到2007年,我國鄉鎮企業從業人員達15 090萬人,占農村勞動力總數的29.13%,該數據從側面表明企業數量的龐大。由于國家鼓勵鄉鎮及農村企業的發展,放寬了審批及監管條件,非合格企業的數量也逐步增加,工業“三廢”(即廢水、廢氣、廢渣)排放成了家常便飯,大大超出地方環境的承受能力。數據顯示,當前我國受鎘、汞、鉛等重化學元素污染的耕地面積近3億畝,約占耕地總面積的1/5,其中工業“三廢”污染耕地達1.5億畝。[1]

  農村工業生產中的有害殘留物對耕地的污染日趨嚴峻,已成為土地污染物的主要來源之一。
 

我國農村土地污染防治制度現狀及其完善
 

  2.農業生產過程中的農藥等作物需求物污染。

  隨著農產品種類的增多,農產品需要的養料種類也不斷增多,順勢而生的是農藥產品也在不斷更新換代。農業生產中的作物需求物主要有農藥、化肥及塑料薄膜,三者在生物降解過程中均難以消除。根據國務院國家發改委2006年數據顯示,當前我國每公頃農田平均化肥使用量為360公斤左右,是德國的1.6倍,是美國的3.3倍,其中氮肥的利用率為25%~30%、磷肥的利用率為10%~20%, 比發達國家低20~30個百分點;平均每畝農田使用農藥量為10克左右,是歐洲國家的3倍,有效成分僅占30%左右,約是歐洲國家的50%。[2]2014年國家發改委發布的《全國土壤污染狀況調查公報》同樣表明,在實際調查的630萬平方公里的土地中,全國土壤總的超標率是16.1%,污染物以無機污染物為主,占總超標點數的80%左右。[3]

  由此可見,農業生產過程中的農藥等作物需求物的污染已經成為損害土壤質量、污染環境的一個關鍵性因素,農藥、化肥的低利用率導致生產過程中的使用率急劇增高,惡性循環產生,土壤結構平衡被打破,最終難以恢復。

  3.農村生活垃圾、污水污染。

  生活垃圾、污水是農村生活中必然產生的,由于農村人口相對缺乏環保意識,加之對污物處理不當,直接或間接導致了農村土地的污染。數據顯示,我國污染灌溉面積已由1978年的約4000平方千米增加到2003年的3萬平方千米,約占全國總灌溉面積的10%,全國每年因重金屬污染導致的糧食減產量為1000多萬噸,糧食受重金屬污染量每年大概1200多萬噸,如此損失量足以養活整個珠江三角洲4000多萬常住人口。[4]以河北省保定市清苑區北店鄉的部分鄉村為例,在鄉村內部基本沒有生活垃圾處理站,一個500戶人家的村子日均生活垃圾產量為1.25噸,年垃圾產量約為14噸。經筆者實際走訪發現,這些鄉村的垃圾堆放地一般為河坑或者河道,垃圾降解后產生的污水及廢棄物會直接對河道土質及地下水產生污染,嚴重的會波及垃圾周邊方圓一公里的范圍,如此便可合理解釋這一現象——雄安新區的規劃意見中,連通白洋淀的唐河河道加寬后,河道兩邊要建成至少一公里的綠化帶。

  總之,生活垃圾、污水是農村土地污染不可忽視的一個關鍵因素。

  (二)農村土地污染的特征

  1.系統性。

  上文提到,通過對農村垃圾污染物降解后產生的液態水等其他流動性污物經過一定時期會通過滲透作用污染地下水。水、大氣、土壤是人類賴以生存的系統,初始污染物可能只對系統的某一成分造成污染,但隨時間推移,必然會危及整個系統。故,土地污染不是單一性的,系統性明顯。

  2.不可逆性。

  土地污染具有不可逆性,類似化肥、農藥、污水等污染物其元素進入土壤后很難被土壤中的微生物降解,長此以往的積累后會對土壤造成深層次的污染,導致土壤結塊、土壤富營養化等后果。農耕期南北方因氣候問題不一,北方多為“一年一耕”或“兩年三耕”,南方如四川地區多為“一年兩耕或三耕”,農耕期會施用化肥和農藥,即由于南北方差異,每年耕種至少會造成一次土地污染。因作物對化肥、農藥等利用率不高,未被利用的成分便被土壤吸收,造成土壤質量下降,之前的污染物因時間過短未能降解完全,最終形成惡性循環。有調查顯示,某些土壤重金屬污染的恢復期甚至長達200~1000年。[5]

  3.隱蔽性與滯后性。

  土地污染的隱蔽性和滯后性體現在土壤一經污染后不經檢測很難察覺,往往要等到農作物發生嚴重病變或者農產品經食用后導致嚴重的食品安全問題后才可明確?梢詮膬蓚方面分析其原因:

  (1)農民在生產過程中由于長期缺乏相關經驗,不關注土壤的土質,只關注作物的生長情況,僅能通過植物成長過程的物理表象來決定農藥及肥料的施用,長此以往,極易使土地受到污染。同樣,因為缺乏相關土地管理知識和土壤檢測工具,無法及時判定土壤污染問題。

  (2)國土監察部門及環保部門的監管體系不完善,即使發現了土地污染問題,由于側重點放在了對當事人追責方面,忽視了對土地及時治理的問題。

  二 我國農村土地污染防治制度及法律現狀

  (一)土壤污染防治制度現狀

  1.農村土壤污染防治管理機制。

  農村土地污染的防治一般不會經司法途徑解決,主要通過行政行為來規制和處理。按照我國《環境保護法》及有關環境污染方面的單行法的規定,涉及土壤污染及防治工作的政府部門有農業部門、環保部門、國土資源部門及水利部門等。環保部門的工作除了被授權制定有關防治污染的法規、執法以外,還需對具有行政職能的下級環保部門進行組織協調、監督。具體的防治管理機制見圖1:

  圖1 農村土壤污染防治療程機制
圖1 農村土壤污染防治療程機制

  該防治管理機制的弊端在于環保部門針對土地健康問題不敏感,主動審查土地污染情況的頻率較低,主要通過百姓舉報等方式明確污染問題,且檢測部門判定污染的審核期較長。國務院農業管理部門(中華人民共和國農業部等)主管全國的農業生產與發展,農業發展需要保障土地資源不被污染,應然判定其對農村土地污染防治負有直接責任。農業發展離不開水資源的灌溉,上文也提及農村土壤污染與污水資源灌溉有一定的關聯,同樣,根據《水法》的相關規定,水利部門對農村土地污染防治負有間接責任。

  2.對現有土壤污染防治管理機制的評析。

  通過對我國現有土壤污染防治管理機制的分析,具體存在如下問題:

  (1)各負有管理職能的部門針對地方污染問題的解決上相互推諉現象時有發生!董h境保護法》明確規定了對土壤污染負有管理責任的行政機關,由于法律條文的局限性,加之對其解釋不及時,導致地方環保部門之間職責推諉現象時常發生,如此一來,錯過了土地污染治理的絕佳時期,土壤污染問題一經出現,會大大延長被污染土地的治理時間,污染者的確認追責期也隨之拉長。

  (2)處理途徑單一,司法難以介入。經過對河北省保定市清苑區北店鄉的清水河道污染的調查,不難發現,地方主管部門在處理該污染案件時存在處理時間長、行政干預多、司法未介入、罰責不相稱等問題。由于行政處罰多為財產方面的處罰,對于當事人影響不大,建議在制定和完善相關立法后,多從司法途徑來解決環境問題,司法利劍利于環境污染后的改善,如對于環境污染影響較大的公益訴訟等。

  (二)土壤污染防治法律現狀

  1.《憲法》中關于土地污染防治的相關法律條款。

  《憲法》條文中并未明確規定有關土地污染的條款,縱觀整個憲法文本,第十條規定:“一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地”。該條文中的“合理利用”一詞經擴大解釋可以引申為“合理利用且保護”,從憲法條文的內涵可以明確,《憲法》在制定和修改的時候明確了土地的利用條件,且由于其根本大法的地位,土地利用及保護就顯得更為重要!稇椃ā返诙鶙l規定:“國家保護和改善生態環境,防止環境污染和其他公害”。土地資源也屬于生態環境的一部分,對土地資源的保護有利于國家更好地保障人民賴以生存的生態環境。

  不難發現,《憲法》的相關原則雖明確規定了“防污染”條款,但未將對土地資源的保護明確提升到《憲法》層面。

  2.環境保護單行法中有關土地污染防治的法律條款。

  涉及土地污染防治的單行法主要有《農業法》《農產品質量安全法》《土地管理法》《固體廢棄物污染環境防治法》等。下面,筆者分別就列出的單行法中有關農村土地污染的條款做具體解釋。

  《農業法》第五十八條規定:“農民和農業生產經營組織應當保養耕地、合理使用化肥、農藥、農用薄膜,增加使用有機肥料,采用先進技術,保護和提高地力,防治農用地的污染、破壞和地力衰退”!掇r產品質量安全法》第十九條規定:“農產品生產者應當合理使用化肥、農藥、獸藥、農用薄膜等化工產品,防止對農產品產地造成污染”。兩條文均采用列舉法具體說明了農業生產過程中合理使用各類農業輔助物,但未明確具體的用法用量,即耕種者無法在正常的農業生產過程中參照具體的農輔物的施用標準,基于我國農業基層民眾對農耕知識了解情況,無法判定農藥、化肥等農業輔助物在何種用量內不會對土壤造成污染,兩條文也只是宣誓性條款,都未對土壤污染后的責任追究問題作規定。

  《土地管理法》第三十七條明確規定了防止工業廢水和城市污水灌溉污染土壤。

  《固體廢棄物污染環境防治法》第十六條規定:“產生固體廢物的單位和個人,應當采取措施,防止或者減少固體廢物對環境的污染”,第十七條規定:“收集、貯存、運輸、利用、處置固體廢物的單位和個人,必須采取防揚散、防流失、防滲漏或者其他防止污染環境的措施;不得擅自傾倒、堆放、丟棄、遺撒固體廢物”。采用列舉法限定了固體廢棄污染物的處理的相關原則,即處理過程中防止固廢物的污染!豆腆w廢棄物污染環境防治法》修訂后,首次將農村固體廢棄物污染的納入法律調控范圍,對相關的農業污染和農村污染問題做了規制,成為從污染物和污染源控制農村土地污染的重要法律,[6]但根據司法實踐來看,該法律在防治農村土地污染的實際案例中使用頻率較低,根據《中國裁判文書網》有關固體廢棄物污染責任糾紛的24個案件中,超過70%的案件以《侵權責任法》第六十五條作為判決依據。[7]

  綜上,有關農村土地污染防治的單行法均明確了要在生產活動中要規避土壤污染,由于均未明確提出違法后的責任承擔問題,因此效力上存在一定瑕疵。

  3.國務院行政法規及部門規章關于土地污染防治的規定。

  在現行土地污染防治監管體系中提到“環保問題的解決主要依靠環保部門”,即國務院行政法規及部門規章對于土地污染防治問題顯得尤為重要。筆者仍舊采用列舉分析法對國務院行政法規及部門規章關于土地污染防治的規定作具體分析。

  2005年12月國務院發布的《關于落實科學發展觀 加強環境保護的決定》提出“以防治土壤污染為重點,加強農村環境保護”;2006年2月國務院公布的《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》中指明了“要加強耕地質量建設,通過優質糧食生產工程和新一輪沃土建設工程,大力推廣‘增、提、改、防’技術,科學施用化肥,改良土壤理化性狀,全面提升地力”;2007年11月,環?偩滞瑖临Y源部門、農業部等聯合發布了《關于加強農村環境保護工作的意見》,著力指出“全面控制農業面污染,積極防治農村土地污染及控制農村生活污染和畜禽養殖業污染”。[8]關于土地污染防治問題,國務院相關部門幾乎在每年都出臺相關文件來規制和呼吁,除以上提到的規范性文件外,國務院還出臺了《農藥管理條例》《廢棄危險化學品污染環境防治辦法》等。

  三 我國農村土地污染防治的立法及制度完善

  (一)建立健全土地污染防治的法律體系

  1.推進我國土地污染防治的專項立法。

  我國還未出臺有關土地污染防治方面的專項立法,對于現今階段的土地污染問題,現有關于農村土地方面的立法已經遠遠不能規制此類問題。新《環境保護法》雖已于2015年1月生效,由于其規定的內容較為籠統,未能對土地污染的規制做詳盡的闡述,與之相對的《大氣污染防治法》《水污染防治法》均是在《環境保護法》的基礎上做了進一步的補充。同樣,類似《農業法》《農產品質量安全法》《土地管理法》《固體廢棄物污染環境防治法》等單行法中均有說明要在生產生活過程中克制土壤污染問題的發生,但由于沒有土壤污染的專項立法的出臺,不能很好的規范土壤污染問題,仍需加快推進《土壤污染污染防治法》的出臺。

  2.修改完善土地污染防治的相關法律準則。

  由法律規制農村土地污染固然重要,但在未來推行《土壤污染防治法》的同時要進一步修改和完善土地污染防治的相關法律準則,只有土地污染界定的標準統一,才能促進污染防治公平公正的進行,也能保證及時有效的從法律及制度層面規制土壤污染問題。1995年印發的《土壤環境質量標準》規定由各級政府環境行政主管部門負責實行監督,該標準已經實行近20年,只是單一的對土壤的等級做了分類,并未對土壤污染的標準進行明確和細致的分類,其已不能完全的適應現今土地污染問題的現狀。[9]

  實行及監督標準不明確,勢必會造成土地污染問題分級化對待,因此便無法正確的為環境執法提供依據,對于環境污染者的追責問題方面也會發生區別對待。綜合而言,修訂《土壤環境質量標準》及完善土壤污染防治的相關法律準則顯得尤為重要,這也是完善土地污染防治法律體系的關鍵一步。

  3.進一步嚴格土地污染的追責制度。

  由于土地污染具有不可逆性,且凸顯“污染容易,治理難”的特征,治理成本遠遠大于污染成本。當事人因一己私利對土地造成了污染,但卻由于監管體系和法律制度的不完善導致公權力追責不當或不適時,致使國家和集體權益受到損害。我國《侵權責任法》中關于土地污染方面的規制體現在第六十五條,即“因環境污染造成損害的,污染者應當承擔侵權責任。”該規定對于當事人污染環境的侵權責任追究采取的無過錯責任原則,但缺乏對于土地污染的責任認定的具體追責條款。

  由此,在完善土地污染防治立法的過程中,要明確以行政罰款為主,同時根據污染物的來源和類型規定限期整改、責令停產停業等行政處罰措施。在《土地污染防治法》制定過程中,需按照當事人對于土地污染的嚴重程度及造成的社會效果規定民事責任和構成犯罪,依法追究刑事責任的相關條款。另,在責任追究方面可以適當借鑒一下國外的成功經驗,如“美國的《超級基金法》中在明確主體責任方面采用的是可溯及既往的無限連帶責任原則”。[10]此原則巧妙的針對某種具體情況規避了訴訟時效及新舊法適用產生的問題,此原則在應對土地污染的不可逆性的追責制度方面可能具有較好的法律效果。

  (二)制定和完善土地污染防治的配套制度

  1.完善土壤污染的行政管理機制。

  我國土地污染管理部門主要是國土資源管理部門和環保部門,兩部門在對土地污染方面進行管理的過程中至今存在權責不明、互相推諉的情況,導致諸多農村土地污染問題擱置,故有必要在市、縣成立專門機關來監督和處理農村土地污染問題。由于我國有關農村土地污染問題的法律和規范性文件均由基層環保部門執行的,管理及監督責任若全部落在縣級這一基層環境管理機關是不合理的,在縣轄鄉鎮應當設立派出機構,以合理的優化現今政府部門的行政職能。同時,由于鄉鎮一級相對于縣級政府機構更加了解本地區農村土地的污染情況及風土人情,可以最大限度的發揮其在保護農村土地方面的職責。[11]

  2.完善土壤保護預警制度。

  土壤保護預警具有針對性,上文指出,農村地區使用化肥量、農村土地污水排放量是主要影響農村土地質量的關鍵因素,啟用土壤保護預警機制,可以從污染源頭改變或者終止污染現狀,進而為污染治理爭取時間。進行農村土地保護要堅持不走“先污染后治理”的老路,同時也應加強保護預警,即以預防為主。新《環境保護法》第十八條規定,省級以上人民政府應當組織有關部門或者委托專門機構,對環境情況進行調查、評價,建立環境資源承載能力監測預警機制。結合環保法相關條款規定,在即將制定出臺的《土地污染防治法》中也應進一步明確土地污染防治預警條款,諸如環保部門定期檢測土地質量,排查農業用地周邊是否存在污染源,在耕種期正確引導農民使用化肥,在豐收季觀測糧食產量并抽檢糧食質量等。此類預警機制會從制度層面加強對農村土地的保護。

  3.推行公眾參與制度監督土地污染問題。

  推行公眾參與制度的關鍵在于完善政府信息公開。公眾是環境行政決策中的相對人,享有聽證權和陳述申辯的權力,我國要進一步加強環境信息的公開化、透明化,及時發布有關土壤的環境信息,確保公眾及時獲取。[12]形成公眾參與模式來監督土地污染問題可以切實調動農村地區農民的積極性,同時利用政府信息公開的便利,相關政府部門可以增設專欄來公開日常土地的污染及治理情況,讓農村土地的使用者真正明確集體土地的質量問題,逐漸摒棄諸如錯誤施肥等污染土地的行為。完善舉報監督系統,實行土地污染匿名舉報制度,同時應完善意見收集機制,積極鼓勵農民為土地污染防治獻言獻策。推行土地污染防治“公參制度”,可有效從土地污染源頭推行治理策略,降低治理成本,也可進一步增強區域性的農民環保意識。

  4.推廣清潔農業生產制度。

  清潔農業生產制度即在農村地區采用無公害生產,在保障農作物產量的情況下推行綠色施肥、綠色農耕、綠色收割等農業模式。我國《清潔生產促進法》在農業生產鼓勵方面主要有表彰制度、資金支持和稅收減免政策等,但在農業科技發達的今天,有關清潔生產促進相關的法則已經遠遠不能滿足當前的經濟需求,農民從法律途徑得來的綠色農業優惠條件遠遠小于科技生產帶來的利益,受利益驅動,與清潔生產相關法律難以繼續保持良好的社會效益。落實清潔生產制度,修訂相關法律條文,高力度給予優惠推行綠色農業計劃,這是從本質上約束農村土地污染情況的惡化。

  四 結 語

  通過對農村土地污染防治相關法律制度的研究,不僅可以從根本上認識我國農村土地污染的現狀,還能了解我國有關土地污染方面的立法缺失。國家立法機關和國家行政機關雖出臺了較多關于農村土地污染方面的法律、行政法規和部門規章等,但總體缺乏體系性,且對環境治理及后期追責方面未進行明確規定,這會從本質上導致執法者在執法過程中無法可依,也突出了《土地污染防治法》這一單行法出臺的必要性。未來,在農村土地污染防治方面,應側重污染追責,以“嚴法”來警示世人保護土地質量即是保護人們賴以生存的基本要素。

  參考文獻

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